Sevilla, 20 de Marzo de 2017
JA/MF-C/96
Sección: Gerencia
Muy Srs. nuestros:
En estos días se ha hablado mucho de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional a propósito de la cuestión de constitucionalidad promovida por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Tres de Donostia, sobre determinados preceptos de la Norma Foral 16/1989, reguladora del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
La cuestión se formuló por la posible violación del principio de capacidad económica recogido en el artículo 31.1 de la Constitución, por entender el Tribunal proponente que el sistema grava incrementos que no son reales ni ciertos, sino que se cuantifican de forma objetiva que además no admite prueba en contrario que pueda desvirtuar, en su caso, la plusvalía ficticia imputada.
La sentencia toma como punto de partida los elementos esenciales que configuran el impuesto y los requisitos que deben concurrir para que surja el hecho imponible objeto de gravamen, a saber:
Que se transmita un terreno y/o inmueble
Que en el momento de la transmisión tengan la consideración de urbano
Que se produzca un incremento real del valor del suelo
Sin embargo, la realidad es que el sistema ideado para determinar y cuantificar con objetividad el incremento de valor constituye una ficción legal, en tanto en cuanto no contempla la posibilidad de que se produzca una minusvalía.
Con la finalidad de entender el pronunciamiento del Tribunal Constitucional y su alcance, y prever qué variables puede utilizar el legislador para acomodar la regulación del impuesto, conviene conocer los distintos planteamientos que las partes intervinientes hicieron valer.
El primero (Defendido por la Abogacía del Estado) sostiene que la diferencia entre el precio de compra y el de venta no tiene nada que ver con el incremento del valor de los terrenos. Para ello señala que el actual artículo 107 de la Ley de Haciendas Locales (Modificado por la ley 51/2002) dispone, que “…la base imponible estará constituida por el incremento del valor de los terrenos puesto de manifiesto en el momento del devengo a lo largo de un período máximo de veinte años…”; texto que no incluye la expresión “incremento real” que se hacía figurar en la redacción original para precisar el incremento de valor sujeto a gravamen. Y ello en razón a que el nuevo fundamento del impuesto no es someter a gravamen el “incremento real” provocado por la diferencia entre los precios de compra y venta, sino el incremento experimentado por la acción urbanística; planteamiento cuya pretensión última es soslayar la prueba acerca de la diferencia del valor catastral en el momento de la adquisición y en el de la transmisión en aquellos supuestos en que no se impugne su actualización a lo largo de dicho período.
El segundo de los planteamientos (Defendido por la Diputación Foral de Gipuzkoa y la Fiscalía General del Estado) parte de la base de que el principio de capacidad económica actúa como límite a la libertad del legislador a la hora de establecer y configurar el impuesto, por lo que cuando se ponga de manifiesto una minusvalía con ocasión de la transmisión de un terreno y/o inmueble, se estaría en presencia de un supuesto de no sujeción al no producirse el hecho imponible.
A estos planteamientos el Tribunal Constitucional opone los pronunciamientos que siguen, previa aceptación de que uno de los principios rectores de la política social y económica es el que prevé la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos, reconociendo que a esta previsión constitucional responden las contribuciones especiales y el impuesto que centra la controversia.
En primer lugar, declara que “…es constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, su objeto esté constituido por el cumplimiento de fines o la satisfacción de intereses públicos que la propia Constitución garantiza…”, en el bien entendido que ello no autoriza a que el legislador pueda someter a gravamen actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o que lo sean de una El primero (Defendido por la Abogacía del Estado) sostiene que la diferencia entre el precio de compra y el de venta no tiene nada que ver con el incremento del valor de los terrenos. Para ello señala que el actual artículo 107 de la Ley de Haciendas Locales (Modificado por la ley 51/2002) dispone, que “…la base imponible estará constituida por el incremento del valor de los terrenos puesto de manifiesto en el momento del devengo a lo largo de un período máximo de veinte años…”; texto que no incluye la expresión “incremento real” que se hacía figurar en la redacción original para precisar el incremento de valor sujeto a gravamen. Y ello en razón a que el nuevo fundamento del impuesto no es someter a gravamen el “incremento real” provocado por la diferencia entre los precios de compra y venta, sino el incremento experimentado por la acción urbanística; planteamiento cuya pretensión última es soslayar la prueba acerca de la diferencia del valor catastral en el momento de la adquisición y en el de la transmisión en aquellos supuestos en que no se impugne su actualización a lo largo de dicho período.
El segundo de los planteamientos (Defendido por la Diputación Foral de Gipuzkoa y la Fiscalía General del Estado) parte de la base de que el principio de capacidad económica actúa como límite a la libertad del legislador a la hora de establecer y configurar el impuesto, por lo que cuando se ponga de manifiesto una minusvalía con ocasión de la transmisión de un terreno y/o inmueble, se estaría en presencia de un supuesto de no sujeción al no producirse el hecho imponible.
A estos planteamientos el Tribunal Constitucional opone los pronunciamientos que siguen, previa aceptación de que uno de los principios rectores de la política social y económica es el que prevé la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos, reconociendo que a esta previsión constitucional responden las contribuciones especiales y el impuesto que centra la controversia.
En primer lugar, declara que “…es constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, su objeto esté constituido por el cumplimiento de fines o la satisfacción de intereses públicos que la propia Constitución garantiza…”, en el bien entendido que ello no autoriza a que el legislador pueda someter a gravamen actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o que lo sean de una riqueza meramente virtual o ficticia, y, en consecuencia, inexpresiva de capacidad económica.
En segundo lugar, y quizás aquí es donde radique la clave de la sentencia, el procedimiento o método establecido para fijar la base imponible no está pensado para gravar el incremento de valor que el terreno y/o inmueble pudiera experimentar durante un intervalo temporal, ya que en realidad éste se “anuda” a la mera titularidad del terreno durante un lapso de tiempo con independencia de que se produzca o constate la existencia de ese mayor valor (En este punto la sentencia proyecta una analogía con el impuesto sobre el patrimonio, que grava la mera titularidad de un bien). Es decir, entiende el Tribunal Constitucional que el hecho imponible no se “anuda” a una transmisión patrimonial aunque se aproveche la misma para provocar el nacimiento de la obligación tributaria, llegando a la conclusión de que en realidad el impuesto lo que somete a tributación es la renta potencial de un terreno y/o inmueble que se ponga de manifiesto con ocasión de su transmisión, y su colisión con la imputación de dicho rendimiento a los efectos del IRPF.
En consecuencia, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que los preceptos reguladores del impuesto “fingen”, sin admitir prueba en contrario, que el solo hecho de ser titular de un terreno y/o inmueble de naturaleza urbana durante un determinado período de tiempo, comporta un incremento de valor sujeto a imposición, que impide a su titular cumplir con su obligación de tributar conforme a su capacidad económica, soslayando de esta forma no solo los supuestos en los que no se haya producido dicho incremento, sino incluso aquellos otros en los que se haya producido un decremento del valor, o, lo que es lo mismo, lejos de someter a tributación una capacidad económica susceptible de gravamen, lo que en realidad provoca es la tributación de una riqueza inexistente que se opone y vulnera al principio de capacidad económica que consagra el artículo 31.1 de la Constitución.
Expuesto cuanto antecede, cabe realizar las consideraciones siguientes:
a) El hecho de que el precio de la transmisión sea inferior al de adquisición no es determinante por sí solo para justificar una reclamación, ya que en realidad el impuesto lo que grava es el mayor valor del suelo que se hubiera producido entre el momento de la compra y el de la De ahí que para fundar la reclamación es aconsejable, al menos en los terrenos construidos, un informe técnico (Además debe acompañarse la liquidación/autoliquidación; las escrituras que documenten la compra y la venta; y los recibos del IBI), máxime cuando a partir de 2013, fruto de la modificación de la Ley del Catastro Inmobiliario, los Ayuntamientos pueden aplicar coeficientes de actualización de los valores catastrales tanto al alza como a la baja para corregir las diferencias que se hubieran puesto de manifiesto entre los valores de mercado y los que sirvieron de base para la determinación de los valores catastrales, siempre que hubiesen transcurrido al menos cinco años desde la entrada en vigor de los valores catastrales fijados en el correspondiente procedimiento de valoración colectiva.
b) El plazo de prescripción para solicitar en su caso la devolución de lo indebidamente ingresado es de 4 años a computar desde el mismo día de la presentación de la autoliquidación, o a partir del mes siguiente a la fecha de notificación de la liquidación provisional (Es una opción habitual en las transmisiones por herencia y donación).
Aunque la sentencia declara la inconstitucionalidad de los preceptos de la Norma Foral de Gipuzkoa, sus pronunciamientos son válidos frente a la regulación que del impuesto recoge la Ley de Haciendas Locales. De ahí que el legislador estatal se vea también abocado a realizar las oportunas modificaciones en orden a evitar que puedan someterse a tributación incrementos inexistentes o ficticios.
Por último, pese a que ya se ha dicho que el impuesto grava el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, conviene tener en cuenta el criterio del Tribunal Supremo acerca de qué terrenos tienen dicha consideración a efectos catastrales (El texto refundido de la vigente Ley del Suelo ha suprimido la tradicional distinción entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, y rústico). En este sentido,
“…no cabe sostener que todo el suelo urbanizable delimitado por el planeamiento tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado…, por el contrario, el legislador catastral quiso diferenciar entre el suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores trámites de ordenación, de aquel otro que, aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana los inmuebles considerados por el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la previa aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada. Antes de ese momento el suelo tendrá la consideración de rústico…”.
Esperando que esta información les sea de utilidad, les saludamos muy atentamente.
Fdo.: Juan Aguilera Ruiz